Al contrario que al Círculo de Labradores en Los Remedios, aquí se valida un Estudio de Ordenación y no se exige modificar el PGOU
El gerente de Urbanismo y Medio Ambiente del Ayuntamiento de Sevilla, Fernando Vázquez Marín, ha hecho caso omiso de las objeciones legales realizadas por el secretario de la Gerencia y ha dado curso a la aprobación inicial de un Estudio de Ordenación presentado por la Junta de Andalucía para construir en una parcela de 7.065 m2 sita en el entorno del Prado de San Sebastián 190 viviendas en vez de una consejería u otra sede administrativa, tal como pidió en su día se contemplara en el PGOU de 2006. La pretensión del Gobierno andaluz, convertido en juez y parte, ha suscitado oposición vecinal y desatado una controversia jurídica en el seno de la Gerencia. Contrasta con la decisión de la propia Junta de impedir una recalificación en Los Remedios solicitada por el Real Círculo de Labradores por recurrir a un Estudio de Ordenación en vez de a una modificación del PGOU, modificación que no se le exige en su caso.
La tramitación de este proyecto, promovido por la Dirección General de Patrimonio (Consejería de Economía, Hacienda y Fondos Europeos) ha estado plagada de rectificaciones y errores, hasta el punto de que el Ayuntamiento tuvo que corregir «a posteriori», tal como vimos en una entrada anterior, el Informe Ambiental emitido por la Consejería de Medio Ambiente por versar sobre una alternativa que no era la elegida por la Consejería de Hacienda.
A este despropósito se sumaron posteriormente otros más, lo que unido a las alegaciones presentadas por vecinos afectados, ha obligado a la Junta reformular el Estudio de Ordenación inicial (tramitado el 25 de junio de 2024) y presentar ante el Ayuntamiento uno nuevo, a finales del año 2025, cuya aprobación somete en febrero de 2026 la Gerencia de Urbanismo a información pública.
Carolina España, consejera de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía
El Estudio de Ordenación ha provocado una controversia jurídica, digna de ser estudiada por especialistas en la materia, en el seno de la Gerencia de Urbanismo, por lo que al final se pidió el pronunciamiento de la Secretaría de dicho organismo en relación al menos con dos grandes cuestiones:
1.-Si un Estudio de Ordenación, como el presentado por la Consejería de Economía, puede modificar las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla (PGOU).
2.-La necesidad de incluir las medidas de compensación adecuadas para suplir la superficie de dotación pública eliminada en el Estudio de Ordenación al suprimir el sistema general administrativo contemplado en el Plan General y sustituirlo por un uso residencial (190 viviendas, de momento).
ARGUMENTOS JURÍDICOS
De forma muy resumida, el secretario general de la Gerencia advierte en su informe que los Sistemas Generales (como el administrativo previsto para esta parcela en el Plan General de Ordenación Urbana a instancias de la propia Junta de Andalucía en aquel entonces) son elementos estructurantes de la ciudad.
Según la normativa, su supresión requeriría normalmente una Modificación Puntual del PGOU y no un mero instrumento de desarrollo como el Estudio de Ordenación presentado por la Junta de Andalucía. Ésta, por su parte, se ampara en una disposición transitoria de la nueva ley andaluza (LISTA) que permite usar instrumentos detallados para actuaciones de mejora urbana.
Vista aérea de la parcela junto a la antigua estación de Cádiz, en San Bernardo
La réplica del secretario: Al no estar el PGOU de Sevilla adaptado a la LISTA, la distinción entre lo que es «estructural» (intocable por un Estudio de Ordenación) y lo que es «detallado» es difusa. Advierte que el uso de este «atajo» podría suponer una «atribución excesiva» para un documento de esta naturaleza.
El «truco» de las compensaciones: ¿Equipamiento básico o de gestión?. La segunda gran batalla jurídica es por la desaparición de suelo público sin que la Junta ofrezca nada a cambio en otra zona de la ciudad. La regla general para la Secretaría de la Gerencia es clara: si se elimina una dotación pública, debe compensarse en una localización alternativa.
Sin embargo, el proyecto de la Junta no plantea compensación alguna por el suelo de equipamiento eliminado. El argumento utilizado es que se trata de un equipamiento de «gestión» (administrativo) y no un equipamiento «básico» (como colegios o centros de salud), los cuales sí gozan de una protección mayor según la interpretación de la normativa actual.
El secretario general vuelve a mostrar sus reservas: esta distinción, a su juicio, soóo sería plenamente válida si el Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla estuviera adaptado a la LISTA. Sin un criterio interpretativo general o una instrucción expresa de la Junta de Andalucía, la supresión de este sistema general se estaría realizando «sin una mínima garantía de seguridad jurídica».
OFERTA DE LA JUNTA
La propuesta de la Junta de Andalucía (como promotora) distingue entre las cesiones obligatorias por el nuevo uso residencial y la supresión del sistema general administrativo existente:
- Compensaciones por la nueva actuación residencial
Para cubrir los deberes urbanísticos que genera la construcción de las 190 viviendas (basados en un incremento de población estimado de 456 habitantes), en el Estudio de Ordenación la Junta propone las siguientes cesiones:
–Suelo para espacios libres: Se ofrece la cesión de 900 m² de suelo destinados a espacios libres locales.
–Equipamiento público construido: En lugar de ceder suelo desnudo, se propone la entrega de 1.750 m² construidos con destino a dotación local.
–Pago en metálico por plusvalías: El incremento de aprovechamiento urbanístico genera un deber de entrega del 10% a la Administración (equivalente a 2.321 Unidades de Aprovechamiento). El promotor propone monetizar esta compensación, es decir, abonar su valor económico en metálico al Ayuntamiento. - Falta de compensación por el Sistema General suprimido
En cuanto a la eliminación del Sistema General de Equipamiento Administrativo (los 7.065 m² originales calificados como suelo público), las fuentes consultadas indican lo siguiente:
-Sin localización alternativa: El documento no plantea en ningún momento compensar la desaparición de este suelo público en otra ubicación de la ciudad.
–Argumento legal: El promotor se ampara en que, al ser un equipamiento de «gestión» (administrativo) y no un equipamiento «básico» (como uno docente o sanitario), la normativa vigente (RGLISTA) no obliga a su compensación en una localización alternativa.
Esta ausencia de compensación por el suelo público que se «pierde» es precisamente uno de los puntos que el secretario general de la Gerencia de Urbanismo señala como una fuente de inseguridad jurídica, y advierte que esta interpretación debería ser avalada expresamente por la Junta de Andalucía antes de la aprobación definitiva.
RIESGO DE IMPUGNACIÓN
De acuerdo con los informes técnicos y jurídicos existe un riesgo real de que el proyecto sea impugnado, ya que el propio secretario general de la Gerencia de Urbanismo (GUMA) admite explícitamente que el procedimiento actual no se puede afrontar con «plena seguridad jurídica».
Los principales motivos por los que el proyecto es vulnerable jurídicamente son:
–Uso de un instrumento inadecuado: El Secretario advierte que un Estudio de Ordenación (EDO) tiene como objeto la «ordenación detallada» y debe respetar la «ordenación estructural» del Plan General. Al intentar suprimir un Sistema General Administrativo, que es un elemento estructurante del PGOU, el EDO podría estar asumiendo una «atribución excesiva», ya que este tipo de cambios suele requerir una Modificación del Plan General.
–Falta de adaptación del PGOU a la LISTA: Debido a que el Plan General de Sevilla (de 2006) no está adaptado a la nueva ley andaluza (LISTA), la distinción entre qué elementos son estructurales (intocables por un EDO) y cuáles son detallados es difusa. El informe señala que esta falta de adaptación impide definir con «plena seguridad jurídica» si este equipamiento puede ser suprimido directamente.
–Ausencia de compensaciones por el suelo público: La propuesta no plantea compensar la desaparición del equipamiento público con otro suelo alternativo. Aunque el promotor argumenta que es un equipamiento «de gestión» (no básico), el secretario insiste en que aplicar esta interpretación sin una instrucción clara de la Junta de Andalucía se está haciendo «sin una mínima garantía de seguridad jurídica».
–Habilitación reglamentaria cuestionable: El informe jurídico advierte que la norma reglamentaria (RGLISTA) que el Ayuntamiento está usando como «atajo» para modificar el planeamiento general podría estar incurriendo en un exceso respecto a lo que permite la propia Ley (LISTA).
En definitiva, el secretario general concluye que, para evitar que la actuación sea «discutida o cuestionada», es «fundamental» e «indispensable» que la Junta de Andalucía avale de forma «indubitada y sin reservas» la legalidad de este procedimiento antes de su aprobación definitiva. Sin ese aval expreso, el proyecto quedaría en una situación de debilidad jurídica ante posibles recursos.
En la documentación técnica no se califica el proyecto como «de lujo», pero tampoco se confirma de manera tajante que sea íntegramente de carácter social. De hecho, existe una incertidumbre significativa sobre este punto que el Ayuntamiento ha exigido aclarar antes de la aprobación definitiva.
Plano catastral
Los puntos clave, según las fuentes consultadas, son los siguientes:
–Duda sobre el porcentaje de protección: El Estudio de Ordenación contempla la posibilidad de incrementar en un 14% el número de viviendas (pasando de las 190 previstas a unas 216 aproximadamente) si éstas se destinan a vivienda protegida.
–Falta de definición del promotor: Los informes municipales advierten de que la Junta de Andalucía (promotora del proyecto) debe aclarar si su intención es que la totalidad de las viviendas sean protegidas o si, por el contrario, sólo pretende que lo sea ese 14% adicional (unas 26 viviendas), dejando el resto para el mercado libre.
–Condición para la aprobación: Debido a esta falta de claridad, el Ayuntamiento ha condicionado la aprobación definitiva del proyecto a que se especifique el «destino a tipología de protección pública» de las viviendas.
–Contexto de «mejora urbana»: El cambio de uso de suelo administrativo a residencial se justifica, en parte, por la necesidad de vivienda, pero el secretario general de la Gerencia de Urbanismo señala que, si no se compensa el suelo público eliminado, la justificación de «interés social» de la operación es más difícil de sostener jurídicamente.
En resumen, aunque se menciona la figura de la vivienda protegida, todavía no se ha definido si el proyecto será mayoritariamente de carácter social o si la mayor parte de las 190 viviendas se comercializarán a precio de mercado, tal como parece, ya que por la ubicación de la parcela podrían construirse pisos de lujo.
JUEZ Y PARTE
La Junta de Andalucía desempeñará un papel determinante para que se pueda aprobar de forma definitiva del Estudio de Ordenación (EDO) de la parcela de San Bernardo, actuando principalmente como el aval jurídico que necesita el Ayuntamiento para validar el procedimiento. Dicho lisa y llanamente, el Gobierno andaluz es parte interesada y juez en esta operación urbanística.
Su intervención se concreta en los siguientes puntos:
–Dictamen sobre la viabilidad legal: La propuesta de aprobación inicial incluye un punto específico (sexto) para solicitar un informe a la Consejería de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda. El objetivo es que la Junta se pronuncie de forma indubitada sobre si es legalmente válido usar un Estudio de Ordenación para suprimir un «Sistema General» (elemento estructural del PGOU) sin tramitar una modificación completa del Plan General.
–Garante de seguridad jurídica: El secretario general de la Gerencia de Urbanismo considera «fundamental» el posicionamiento de la Consejería competente. Advierte que, ante la falta de adaptación del PGOU de Sevilla a la nueva ley andaluza (LISTA), solo un aval «expreso», «indubitado» y «sin reservas» por parte de la Junta permitiría actuar con plena seguridad jurídica y evitar que la actuación municipal sea impugnada.
–Definición de criterios interpretativos: El informe jurídico sugiere que lo ideal sería que la Administración autonómica aprobase una instrucción general que aclare en qué casos se puede eliminar una dotación pública sin compensación. En ausencia de dicha instrucción, la validación específica para este expediente en el informe de la Consejería será el requisito indispensable para proceder a la aprobación final.
–Autoridad Ambiental: Aunque ya ha intervenido, la Consejería de Sostenibilidad y Medio Ambiente (a través de su Delegación Territorial) ya emitió un Informe Ambiental Estratégico, el cual es parte de los antecedentes necesarios para que el proceso siga adelante, condicionando el proyecto al cumplimiento de ciertas determinaciones ambientales.
Así pues, la Junta de Andalucía no sólo actúa como promotora del proyecto (a través de la Consejería de Economía y Hacienda), sino que para la aprobación definitiva se convierte en el árbitro legal que debe autorizar el «atajo» administrativo que el Ayuntamiento de Sevilla ha decidido tomar con el visto bueno del gerente de Urbanismo pese a las dudas de su propio secretario general.
- Plazo para alegaciones: Durante este trámite podrán presentarse en el plazo de veinte días cuantas alegaciones se tengan por convenientes, en el Registro del Ayuntamiento de Sevilla, en forma presencial o telemática, en los registros autorizados o en la plataforma de presentación de documentación de la Gerencia de Urbanismo y Medio Ambiente, ya sea telemáticamente (https://extranet.urbanismosevilla.org/Extranet/), o de forma presencial, en este caso previa cita en el teléfono 955 476 309.
- El debate jurídico dentro de la Gerencia de Urbanismo:
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