Y que tiene una licencia de actividad concedida por silencio administrativo
La Gerencia de Urbanismo y Medio Ambiente (GUMA) del Ayuntamiento de Sevilla ha contestado al Defensor nacional del Pueblo, Ángel Gabilondo, en relación con una queja abierta tras las denuncias de asociaciones de vecinos de barrios del entorno del estadio del Betis que se han cumplido todos los trámites legales exigibles para el proyecto del nuevo Benito Villamarín más la mole anexa de uso terciario. No obstante, la GUMA ha reconocido que el coliseo verdiblanco está fuera de ordenación y que funciona gracias a un permiso otorgado por silencio administrativo.
Entre la lista de peticiones de información canalizadas a través del Defensor del Pueblo, .las asociaciones vecinales incluyeron dos muy significativas:
-Informe de la Gerencia de Urbanismo sobre la presunta situación de fuera de ordenación del estadio por la reiterada invasión de espacios públicos (suelo y vuelo) por las instalaciones del estadio (casi 2.000 m2), fundamentalmente en la grada de Preferencia.
-Informe del servicio responsable de tramitar las licencias de actividad, sobre el cumplimiento o no de las instalaciones del estadio de lo previsto en la Ley de Espectáculos Públicos y su desarrollo normativo, y demostración fehaciente de que dichas instalaciones cuentan con la correspondiente licencia de actividad.
Al respecto, la Gerencia de Urbanismo ha informado al Defensor del Pueblo que «a efectos del desarrollo de la actividad del estadio hasta su cese en la actualidad, consta en los archivos municipales que la entidad Real Betis Balompié SAD presentó ante la Gerencia de Urbanismo la solicitud de calificación ambiental favorable para la actividad de espectáculo deportivo en el estadio, sin que dicho procedimiento llegara a resolverse y notificarse.
Obtenida pues la calificación ambiental por silencio positivo conforme a la normativa vigente en aquel momento, se presentó declaración responsable para el inicio de la actividad, que ha tenido efectos, insistimos, hasta la paralización de la actividad del estadio con motivo de las futuras obras de remodelación, para las que se tramita el Estudio de Ordenación en la actualidad».
En relación «al fuera de ordenación del Estadio», la GUMA señala «que la situación de fuera de ordenación no es necesariamente irreversible, sino que cualquier edificio desordenado puede volver a la ordenación».
FUERA DE ORDENACIÓN
Según las fruentes consultadas, en el Derecho urbanístico español (y andaluz) un edificio fuera de ordenación es uno que no se ajusta al planeamiento vigente, pero puede seguir existiendo y usándose.
Un principio básico consolidado por jurisprudencia del Tribunal Supremo es que el edificio no se derriba automáticamente, pero se limitan las obras que pueden hacerse.
Normalmente sólo se permiten obras de conservación, mantenimiento, seguridad y adaptaciones técnicas.
Y se prohíben ampliaciones, incrementos de volumen y cambios sustanciales de uso.
Esto viene recogido históricamente en la legislación urbanística española y en Andalucía hoy en la LISTA (Ley 7/2021) y antes en la LOUA.
Vista aérea del estadio del Betis antes de la demolición de la grada de Preferencia
En resumen, el hecho de que el Benito Villamarín esté fuera de ordenación no impide que el estadio siga funcionando ni que tenga licencias.
Si el estadio ya existía legalmente o estaba consolidado, la Administración puede seguir tramitando licencias de actividad, controles ambientales, obras de mantenimiento y
autorizaciones sectoriales.
La cuestión clave son las ampliaciones históricas. Aquí aparece el verdadero problema jurídico. Si un edificio está fuera de ordenación no deberían haberse autorizado o autorizarse ampliaciones que consolidaron o consolidarán la infracción. Por eso si las asociaciones vecinales han denunciado invasión de espacio público, ampliaciones del estadio o nuevas construcciones, todas esas actuaciones podrían ser discutibles jurídicamente.
EL SILENCIO POSITIVO
Por otra parte, Urbanismo ha respondido al Defensor del Pueblo que el Betis solicitó la calificación ambiental y que como no se dictó resolución alguna al respecto, la obtuvo por silencio positivo.
Según las fuentes consultadas, esta actuación, o más bien inhibición, tiene fundamento legal. En la legislación administrativa española (artículo 24 de la Ley 39/2015) se dice que si la Administración no resuelve en plazo, la solicitud se entiende estimada, salvo excepciones.
Pero hay un límite importante. El silencio positivo no puede generar derechos contra la ley. Conforme a la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo, el silencio administrativo no legaliza lo ilegal. Si la actividad es urbanísticamente incompatible, el silencio no la legitima. Es una doctrina constante del Tribunal Supremo, tal como refleja, por ejemplo, una sentencia dictada el 28 de enero de 2009 ( –STS 28-01-2009 ).
Por tanto, si el estadio era compatible, el silencio administrativo es válido. Pero si era urbanísticamente incompatible, el silencio no lo legaliza.
Urbanismo afirma literalmente que el Betis solicitó la calificación ambiental “…sin que dicho procedimiento llegara a resolverse y notificarse. Obtenida pues la calificación ambiental por silencio positivo…”. Y añade que posteriormente se presentó una declaración responsable para el inicio de la actividad.
Traducido al lenguaje jurídico-administrativo, en el informe remitido al Defensor del Pueblo se está diciendo que la Administración no resolvió el expediente; la actividad se consideró autorizada por silencio; el estadio siguió funcionando durante años sobre esa base. Es decir, el Ayuntamiento está reconociendo implícitamente que la Administración dejó caducar el control administrativo.
En instalaciones de gran aforo (estadios, recintos deportivos, etc.) la práctica administrativa normal es la siguiente:
-Proyecto técnico.
-Llicencia o autorización.
-inspección.
-Resolución expresa.
Aquí se reconoce que no hubo resolución expresa. Eso abre dos preguntas jurídicas muy incómodas:
1.-¿Se comprobó realmente el cumplimiento técnico?
El silencio administrativo no implica que se haya verificado nada.
Y en actividades de riesgo (decenas de miles de espectadores) esto es especialmente sensible.
2.-¿Se produjo un uso continuado basado en una omisión administrativa?
Es decir, no hubo autorización expresa, pero el estadio funcionó sin la misma durante un tiempo indeterminado. Eso, en Derecho Administrativo se llama actividad tolerada por la Administración.
¿Por qué la Gerencia de Urbanismo lo menciona? Probablemente, porque no podía ocultarlo si el expediente fue examinado por las asociaciones de vecinos, pero lo presenta como algo normal cuando en realidad no lo es en instalaciones de gran aforo.
En resumen, Urbanismo reconoce que el estadio ha funcionado sin una resolución administrativa expresa de la calificación ambiental. Ese reconocimiento implica que durante un tiempo indeterminado la situación se sostuvo sobre silencio administrativo, declaración responsable e inercia o inhibición administrativas.
DISCUTIBLE
La afirmación municipal más discutible, a juicio de las fuentes consultadas, es esa de que la situación de fuera de ordenación no es necesariamente irreversible y que cualquier edificio desordenado puede volver a la ordenación.
Esto es parcialmente cierto, pero sólo parcialmente.
Un edificio vuelve a la ordenación si ocurre una de estas situaciones:
-Se modifica el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU).
-Se legaliza mediante un nuevo planeamiento urbanístico.
-Se aprueba un instrumento urbanístico que lo integre.
Y eso es exactamente lo que parece que se está intentando ahora con la Modificación Puntual número 63 del PGOU y el Estudio de Ordenación (basado en una supuesta actuación de mejora urbana) de la parcela para el nuevo estadio Benito Villamarín más la mole anexa de uso terciario. Es decir, regularizar a posteriori la situación.
OTRO PUNTO CONTROVERTIDO
Otra afirmación discutible de la GUMA al Defensor del Pueblo es la de que el control de la actividad no corresponde al planeamiento sino al momento posterior de la apertura. Esto es sólo parcialmente cierto, ya que en urbanismo existen dos controles distintos:
-compatibilidad urbanística.
-licencia o control ambiental.
El primero sí pertenece al planeamiento. Por tanto, si el uso o el edificio no fueran compatibles urbanísticamente, el control ambiental no debería haber permitido la actividad.
La respuesta de Urbanismo revela, según las fuentes consultadas, una estrategia jurídica clásica en urbanismo:
1.-Desvincular el nuevo proyecto del convenio firmado con el Betis en el año 2003.
2.-Apoyarlo en la nueva legislación (LISTA).
3.-Modificar previamente el PGOU.
4.-Tramitar un Estudio de Ordenación.
5.-Regularizar la situación existente.
Es el tipo de operaciones que más litigios generan, pero las asociaciones de vecinos carecen de capacidad para sostener litigios de esta naturaleza, lo que dará vía libre al Ayuntamiento y al Betis para consumarla.
EL DOMINIO PÚBLICO
En el informe remitido al Defensor del Pueblo se reconoce que el ámbito del Estudio de Ordenación incluye “la parcela donde se ubica el estadio, los suelos colindantes al oeste propiedad del Ayuntamiento… y una parte de viario municipal aledaño al estadio, en la Avenida de la Palmera”.
Según las fuentes consultadas, la inclusión del viario público es jurídicamente un detalle crucial, porque se trata de un dominio público. Y el dominio público tiene un régimen jurídico muy estricto en el Derecho español: es inalienable, imprescriptible e inembargable (artículo 132 de la Constitución y legislación patrimonial).
Plano de los suelos en los que se ejecutará el proyecto (el 3 es el viario público)
Por tanto, no puede ocuparse libremente, no puede privatizarse sin procedimiento y su cambio de uso exige trámites específicos.
Si parte del proyecto incluye viario público, hay varias posibilidades:
Escenario 1
El viario se mantiene como dominio público. Entonces el estadio no puede ocuparlo permanentemente.
Escenario 2
El viario se reordena o se desplaza.
Esto exige una modificación urbanística clara, justificación del interés general e informes sectoriales.
Escenario 3
El viario se desafecta del dominio público.
Esto es mucho más serio jurídicamente, ya que para hacerlo se necesita procedimiento patrimonial, justificación y acuerdo formal.
En litigios urbanísticos en España, los tribunales han anulado planes porque se utilizaba suelo público para favorecer un proyecto privado o se modificaba el planeamiento para legitimar ocupaciones previas.
Si el estadio ya invade parte del viario (como denuncian los vecinos), el nuevo planeamiento podría interpretarse como una regularización posterior de esa ocupación.
CONTRADICCIÓN MUNICIPAL
En la página 8 de su informe al Defensor del Pueblo la Gerencia de Urbanismo afirma: «no es en la tramitación del instrumento de planeamiento urbanístico… donde procede controlar los requisitos para la apertura o desarrollo de la actividad”.
Es decir, la GUMA sostiene que el planeamiento urbanístico no es el momento para analizar la actividad, pero al mismo tiempo dice que el nuevo planeamiento regula los usos, ya que un poco antes explica que se modificó el PGOU para “ampliar los usos compatibles en las instalaciones deportivas singulares” y que el Estudio de Ordenación desarrolla esa regulación.
Aquí aparece una flagrante contradicción, ya que en urbanismo, el planeamiento es precisamente el instrumento que decide los usos del suelo: qué actividades pueden implantarse, qué intensidades tienen, qué compatibilidades existen.
Por tanto, sí es el planeamiento el que determina si una actividad es compatible.
Si se juntan tres párrafos del informe de la GUMA, el argumento municipal queda así:
-El planeamiento no controla la actividad.
-Pero el planeamiento modifica los usos permitidos.
-Y el proyecto del Betis se apoya en esa modificación.
Este argumentario es incoherente desde el punto de vista jurídico, porque si el planeamiento define los usos, entonces sí está condicionando la actividad.
¿Qué revela realmente esta contradicción? A juicio de las fuentes consultadas, lo que parece estar intentando Urbanismo en el informe al Defensor del Pueblo es separar dos planos:
–Plano urbanístico: ordenación de la parcela, edificabilidad y usos.
–Plano administrativo: licencia o control ambiental; declaración responsable
Pero esa separación no es absoluta. La primera pregunta que debe responder cualquier actividad es si es urbanísticamente compatible. Y eso lo decide el planeamiento.
En definitiva, Urbanismo sostiene que el planeamiento no controla la actividad, pero al mismo tiempo modifica el PGOU para permitir los usos que harán viable el nuevo estadio Benito Villamarín y su complejo terciario.
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