Tumbaron la interpretación de Sacyr de que la subvención municipal fue para su construcción
La multinacional Sacyr, concesionaria a través de una empresa filial de la explotación comercial del Metropol Parasol (vulgo, Setas de la Encarnación), lleva diez años anotando en sus Cuentas que la ayuda económica que le concedió el Ayuntamiento de Sevilla durante el mandato de Monteseirín como alcalde estuvo destinada a la construcción del conjunto de madera y por tanto tiene derecho a detraer cada año una cantidad por el desgaste que sufre este último. Sin embargo, los tribunales de Justicia no han avalado la interpretación de la empresa concesionaria.
El Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 5 de Sevilla dictó el 10 de abril de 2015, tan sólo cuatro años después de la inauguración de las Setas de la Encarnación, una sentencia por la que declaró la resolución del contrato de concesión por incumplimientos del Consistorio hispalense de puntos pactados con Sacyr y obligó a aquél a quedarse con el complejo y a indemnizar a la multinacional con 35 millones de euros.
Pues bien, incluso en esta sentencia favorable a Sacyr la Justicia no avaló la interpretación de la compañía sobre la naturaleza del contrato de concesión otorgado por el Ayuntamiento. El Fundamento de Derecho Segundo de la sentencia califica de manera literal y nítida la naturaleza jurídica del contrato firmado el 14 de diciembre de 2005 entre la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla y Sacyr: «…se trata pues de un contrato de obra cuyo precio se abonaría en parte en especie mediante la explotación por Sacyr de una serie de espacios públicos en la propia Plaza de la Encarnación y mediante la cesión de un inmueble situado en el área de afección, Encarnación nº 24».
Según las fuentes consultadas, esta definición realizada por la magistrada es importante, por dos motivos:
–La obra ya está pagada por el Ayuntamiento: Bajo esta calificación, el «precio» que recibe Sacyr por construir el Metropol Parasol no consiste en un pago monetario directo por la construcción, sino en una retribución en especie consistente en el derecho exclusivo de explotación comercial de dichos espacios y del inmueble de la Plaza de la Encarnación Nº 24 (antigua sede de la Delegación Municipal de Hacienda y hoy hotel abba Sevilla).
–La consecuencia sobre la subvención: Si el Ayuntamiento ya pagó la construcción entregando los derechos de explotación, conceptualmente no existe ninguna «subvención municipal a la construcción» a fondo perdido. La ayuda pública de 2005 sólo se justifica, tal como Sacyr admitía textualmente en sus cuentas de 2015, como una «aportación económica para posibilitar que la explotación [que es el pago en especie] alcance el umbral de rentabilidad previsto en el estudio económico financiero».
Diversos párrafos de la sentencia favorable a Sacyr dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo Número de Sevilla el 10 de abril de 2015, en que se habla de que el objetivo de la subvención municipal es que la explotación de las Setas alcance la rentabilidad, no su construcción
La sentencia detalla que el pleito se desencadena porque el propio Ayuntamiento de Sevilla, presidido entonces por Monteseirín, boicoteó el modelo financiero original, incumpliendo de forma flagrante la entrega de los «pagos en especie» pactados con Sacyr:
–Primer incumplimiento (La semilla del hotel):El gobierno local no entregó el inmueble de la plaza Encarnación Número 24 -la sede de la Delegación Municipal de Hacienda- en los plazos convenidos. Sacyr no pudo explotarlo desde el principio, lo que obligó a iniciar el expediente de restablecimiento del equilibrio económico-financiero en diciembre de 2011. Este retraso forzó años más tarde la reconversión y una inversión millonaria para abrir el hotel abba Sevilla.
–Segundo incumplimiento (La taquilla): Monteseirín ordenó de forma unilateral facilitar el acceso gratuito a los sevillanos al mirador de la estructura de madera sin acordar ninguna compensación inicial al respecto.
–Tercer incumplimiento (Los modificados de obra): El Ayuntamiento aprobó dos modificaciones del proyecto que incrementaron los costes de construcción de la estructura del Parasol diseñado por el arquitecto alemán Jürgen Mayer. Sacyr alegó que estos modificados le generaron mayores gastos de mantenimiento y de reposición del activo.
RECURSO DE APELACIÓN
El 6 de octubre de 2015, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJA en Sevilla dictó una sentencia clave (recurso de apelación 507/2015) que revocó parcialmente el fallo del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Número 5 de Sevilla del 10 de abril de 2015.
Como vimos anteriormente, la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Número 5 había decretado la resolución (rescisión) del contrato por incumplimientos de la corporación local, obligando al Ayuntamiento a quedarse con el Metropol Parasol y a indemnizar a Sacyr con más de 35 millones de euros. Sin embargo, el TSJA modificó sustancialmente este escenario al determinar que el contrato debía continuar vivo y que Sacyr estaba obligada a seguir explotando comercialmente las Setas de la Encarnación.
Para fundamentar esta decisión, los magistrados de la máxima instancia judicial andaluza realizaron un análisis exhaustivo de la naturaleza del contrato y de las obligaciones económicas.
En su Fundamento de Derecho Tercero, el TSJA entra de lleno a calificar el acuerdo firmado el 14 de diciembre de 2005. El Tribunal enmienda cualquier intento de simplificar el proyecto y determina de manera explícita:
«La propia sentencia apelada admite que se trata de un contrato complejo. Se trata de un contrato de obras, ciertamente, pero no sólo. La administración paga esas obras en metálico, y mediante la concesión por cuarenta años de unos espacios susceptibles de explotación económica. Esta naturaleza compleja del contrato no puede olvidarse al analizar la posible resolución del mismo»
Así pues, el TSJA establece que la explotación comercial de los espacios (el mirador, los locales, el mercado y el edificio del actual hotel de la plaza de la Encarnación Número 24) es el verdadero «pago en especie» con el que se liquida la obra civil. Por tanto, la infraestructura no se sostiene sobre el balance de Sacyr como un «activo en construcción» financiado de manera finalista por el Ayuntamiento, sino como una concesión demanial de explotación sujeta a los flujos del mercado.
Este párrafo de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA) por el recurso de apelación presentado por la Gerencia de Urbanismo y el Ayuntamiento de Sevilla es fundamental, ya que versa sobre el coste del Metropol Parasol (Setas de la Encarnación) y el objeto de la ayuda municipal a Sacyr por valor de 25,4 millones de euros:
Al obligar a Sacyr a mantener la concesión por el plazo de 40 años, el TSJA ratificó que el concesionario debe correr obligatoriamente con el riesgo de demanda. No existe el derecho a devolver el activo a la ciudad porque el negocio rinda por debajo de lo previsto: la empresa concesionaria debe operar bajo el principio de «riesgo y ventura».
Sacyr había utilizado como argumento de incumplimiento el hecho de que el Ayuntamiento aprobara modificaciones operativas unilaterales, entre ellas la orden del alcalde Monteseirín (de 28 de marzo de 2011) de repercutir menores costes comunes a los comerciantes locales del mercado de abastos (los placeros), asumiendo la administración local el resto de los costes corrientes.
La respuesta del TSJA en su Fundamento de Derecho Sexto desmonta la pretensión de Sacyr de usar este desajuste para tumbar la concesión y retrata la inacción de la propia constructora: «Sobre este particular hay que considerar que, como recoge la sentencia, esta modificación del contrato se produjo por decisión del alcalde de 28 de marzo de 2011 que tampoco consta que haya sido impugnada por el actor [Sacyr]… Lo cierto, entendemos, es que la vía adecuada es la del restablecimiento económico financiero del contrato, que la propia actora intentó sin éxito por divergencias con la administración…»
El pronunciamiento judicial es cristalino: si el alcalde reduce de forma unilateral las tarifas de los placeros, no se está alterando la estructura de la obra física (la construcción), sino las variables comerciales de la cuenta de explotación diaria. La vía legal exclusiva es el expediente de reequilibrio de la explotación.
Párrafo de la sentencia del TSJA según el cual Sacyr solicitó una compensación por los cambios en relación con los placeros «para restablecer el equilibrio económico financiero del contrato»
Al invocar Sacyr el reequilibrio económico por el «tarifazo de los placeros», la propia multinacional reconoció ante los tribunales que el contrato de las Setas depende de los flujos y rentas del mercado, lo que no cuadra con su contabilidad actual, donde la subvención municipal aparece desvinculada del negocio bajo la etiqueta incondicional de «ayuda a la construcción».
El TSJA anuló la indemnización de 35 millones de euros por lucro cesante e inversiones no amortizadas (puesto que Sacyr continuaba con la propiedad y explotación comercial de la concesión) y redujo la condena global al Consistorio a un pago exacto de 2.594.862 euros.
Lo verdaderamente revelador es analizar la naturaleza de los cuatro conceptos que integraron esta liquidación:
1.-Por la gratuidad del acceso de los sevillanos al mirador de madera (525.349,72 €): Se trata de una compensación por la pérdida de ingresos por taquilla turística durante la explotación ordinaria del monumento.
2.-Por el retraso en el cobro de los alquileres de locales comerciales (1.403.382,01 €): Compensación directa por la pérdida de rentas operativas del complejo en marcha.
3.–Por los menores gastos repercutidos a los placeros del Mercado de Abastos (68.306,40 €): Subsanación por el desequilibrio en la recaudación de cuotas corrientes de la plaza comercial.
4.-Por los intereses de demora en el abono de la certificación de obra Nº 34 (597.823,87 €): Recargo por el retraso financiero en el pago municipal. El TSJA reconoció que el Ayuntamiento se retrasó en pagarla, pero dictaminó que ese retraso de diez meses no era causa suficiente para resolver (rescindir) el contrato y obligó a Sacyr a seguir explotando el complejo.
Ninguno de los conceptos que integraron la sentencia estuvo destinado a financiar el coste del hormigón ni la estructura de madera del Metropol Parasol. Todo el dinero público asignado por el TSJA fue para tapar los desajustes y baches de la explotación comercial ordinaria.
Sacyr sostiene en sus cuentas anuales desde 2018 que los millones recibidos del Ayuntamiento son una «subvención a la construcción». Sin embargo, la sentencia de apelación del TSJA deja claro que la obra ya fue remunerada por el Consistorio. Los magistrados definen la relación jurídica como un «contrato complejo» (de obras y explotación) y recuerdan que la obra civil ya quedó pagada:
«La administración ha abonado el 82% de la inversión en metálico, y en cuanto al resto ha puesto a disposición del actor [Sacyr] los elementos susceptibles de explotación» (pág. 9 de la Sentencia).
Monteseirín inauguró las Setas antes de su terminación para salir en la foto
Si el Ayuntamiento ya pagó el 82% en metálico y el 18% restante mediante la entrega de la explotación comercial (locales, mirador y el edificio para el hotel de la plaza de la Encarnación Nº 24), la construcción del monumento quedó jurídicamente liquidada y extinguida en 2011. No existe ninguna «subvención a la construcción» pendiente de amortizar; lo que existe es un derecho de explotación ordinario cedido como pago en especie.
Para rechazar la rescisión del contrato solicitada por Sacyr, el TSJA concluyó en su Fundamento de Derecho Séptimo que el Metropol Parasol era plenamente viable en el mercado libre:
«En definitiva, la única causa de resolución que podría apreciarse, eventualmente, sería la imposibilidad de explotación de la concesión, por acuerdos dictados por la Administración… Pues bien, no ha habido esa imposibilidad de explotación, ni al considerar aisladamente los incumplimientos ni al considerarlos de forma conjunta»
El Tribunal obligó a Sacyr a seguir explotando el complejo porque determinó que las Setas de la Encarnación eran un negocio perfectamente explotable y con capacidad de generar ingresos por sí mismo.
EL PLEITO POR EL ICIO
El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de lo Contencioso Administrativo) emitió el 10 de febrero de 2022 una sentencia con motivo de un recurso de apelación interpuesto por Sacyr contra otra sentencia dictada el 18 de diciembre de 2019 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo Número 3 de Sevilla a cuenta de la liquidación por importe de 1.836.447,57 euros del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) por el Metropol Parasol.
Sacyr recurrió judicialmente argumentando que, en caso de estar sujeta al tributo, no procedía exigirle el impuesto sobre el presupuesto completo de la obra, sino que debía deducirse la porción de 25.421.166,29 euros sufragada y financiada directamente por el Ayuntamiento de Sevilla (casi la mitad del coste de ejecución). La constructora sostenía que esa suma era una subvención directa a la ejecución material de las obras y, por tanto, en esa parte la exención correspondía a la administración local en calidad de dueña y promotora.
Sin embargo, el TSJA desestimó esta pretensión de Sacyr mediante una precisión de lectura del Pliego de Condiciones de la concesión. El TSJA subraya literalmente en su Fundamento de Derecho Tercero que «la actora realiza una transcripción parcial» del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares. Sacyr omitía que, tras el desglose de los pagos que el Ayuntamiento se comprometía a presupuestar en 2007 y 2008 (12.710.583,15 € y 12.710.583,14 €, respectivamente), el contrato añadía textualmente la verdadera causa jurídica de la ayuda:
«…tales sumas tendrán el carácter de aportación económica para posibilitar que la explotación alcance el umbral de rentabilidad previsto en el estudio económico financiero, integrado en el expediente…».
Párrafos de la sentencia del TSJA del 10 de febrero de 2022, en que se cita otra anterior según la cual en el caso de las Setas el Ayuntamiento no ha financiado la obra, sino su explotación
El TSJA abordó este recurso de Sacyr contra la sentencia previa de un Juzgado de lo Contencioso, según la cual «…la aportación económica del Ayuntamiento no financia la obra, sino la explotación de la misma y, por ende, la premisa en que se funda la actora, que el Ayuntamiento financia parcialmente la obra, no existe».
El tribunal detalla que, bajo la legislación de contratos aplicable (RDL 2/2000), la administración podía elegir entre financiar la obra física (artículo 224) o subsidiar la explotación (artículo 247). Al pactarse expresamente lo segundo para blindar la rentabilidad del negocio de Sacyr, «no resulta de aplicación el artículo 102.1 del TRLHL» y Sacyr debe tributar el ICIO por el 100% de la construcción.
Párrafo de la sentencia del TSJA en el caso del ICIO, referido al objeto de la ayuda municipal a Sacyr
En resumen, la máxima instancia judicial de Andalucía asume en la sentencia por el recurso de apelación que esa ayuda municipal jamás se otorgó para financiar la construcción, sino única y exclusivamente para sostener el equilibrio financiero de la explotación operativa de las Setas.
A pesar del veredicto judicial del TSJA, Sacyr sigue declarando ante la CNMV que este dinero público está destinado a la «construcción» del monumento. Al cierre de 2025, la multinacional retiene en su balance consolidado un saldo de 37,62 millones de euros en concepto de «ingresos diferidos por subvenciones de capital».
Aunque esta cifra global del grupo consolidado incluye conjuntamente tres proyectos y es en parte atribuible a la Plaza de la Encarnación de Sevilla (estando el resto asignado a la autopista Palma-Manacor y a la desaladora de Alcudia), Sacyr no desglosa el reparto individualizado. De este modo, mantiene bajo opacidad contable la porción exacta que sigue digiriendo linealmente en sus beneficios anuales con la coartada de la amortización del hormigón y la madera hasta el año 2055.
Nota aclaratoria: La cifra de 37,62 millones de euros (37.620 miles de euros) corresponde al saldo total acumulado de «ingresos diferidos por subvenciones de capital» del Grupo Sacyr al cierre del ejercicio 2025. Según especifican las memorias consolidadas de la multinacional, este epígrafe agrupa conjuntamente las ayudas de tres concesiones: la Autopista Palma-Manacor (Mallorca), la Desaladora de Alcudia y la Plaza de la Encarnación de Sevilla. Sacyr no desglosa individualmente en sus balances consolidados la cantidad exacta que resta por amortizar de Sevilla, manteniéndola fusionada con estos otros dos proyectos, con lo cual trata de justificar su digestión lineal como ingresos del holding hasta el año 2055. Es la propia Sacyr la que mantiene esta opacidad contable al no desglosar en sus memorias oficiales la porción exacta que corresponde a la ayuda de la Corporación Municipal hispalense
¿Por qué Sacyr realiza esta pirueta contable?
Porque si mantuviera contablemente la calificación real realizada por el TSJA («aportación a la explotación para sostener la rentabilidad»), la figura del reequilibrio estallaría administrativamente. Al ser de explotación, en el momento en que la taquilla del mirador y el hotel abba Sevilla generan un beneficio superior a los 4 millones de euros en los ejercicios de 2024 y 2025 (multiplicando las reservas de la filial hasta los 7,85 millones), la ayuda pública ya carece de causa contractual.
Al presentarla como una subvención «de capital» destinada a amortizar la obra de madera y hormigón, Sacyr elude tener que reintegrar el sobrante al Ayuntamiento o recalcular el canon concesional a favor de los sevillanos y logra digerir dinero público en sus beneficios netos de manera incondicional hasta el año 2055.
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