Insta a que se licite cuanto antes un nuevo contrato para acabar con once años de situación irregular
El Consejo Consultivo de Andalucía ha dictaminado que procede el pago de 5.663.410,83 euros a la empresa Aborgase por parte de la Mancomunidad de Los Alcores al haber prestado aquélla los servicios específicos en el periodo comprendido entre noviembre de 2025 y mayo de 2026. Según el Consejo, si no se realiza el abono a la empresa se vulneraría la prohibición de enriquecimiento injusto de las Administraciones Públicas. El Consultivo insiste a la Mancomunidad en que debe finalizarse el proceso de licitación del nuevo contrato con la mayor diligencia y celeridad porque la situación actual, que se viene manteniendo desde hace ya más de 11 años, es absolutamente irregular.
La concesión administrativa original para la eliminación y tratamiento de residuos con la empresa Aborgase se formalizó en abril de 1965 y expiró formalmente en abril de 2015 al cumplirse el límite legal de 50 años. En marzo de 2016 se acordó una prórroga «excepcional» mientras se licitaba un nuevo contrato, pero han transcurrido más de 11 años sin que la Mancomunidad haya llegado a adjudicar una nueva concesión.
El Consejo Consultivo de Andalucía dictamina favorablemente que se abonen los servicios prestados entre noviembre de 2025 y mayo de 2026 por un importe de 5.663.410,83 euros. El fundamento legal es evitar un enriquecimiento injusto de la Administración, dado que la prestación del servicio se ha realizado efectivamente. Al mismo tiempo, el Consejo advierte de la «grave irregularidad» de la situación y exige finalizar el proceso de licitación con máxima celeridad.
La Mancomunidad Los Alcores no es que se negara a pagar por un enfrentamiento con Aborgase, sino porque al haber caducado la concesión no existía cobertura contractual para abonar las facturas de forma directa, lo que generaba reparos en la Intervención. Por ello, fue la propia Mancomunidad la que inició de oficio el expediente de responsabilidad contractual, propuso abonar el 100% del importe facturado y solicitó el dictamen preceptivo del Consejo Consultivo para dar validez legal al pago.
El control de la contratación pública y la fiscalización del gasto presupuestario constituyen pilares indispensables para salvaguardar la integridad de las arcas públicas y asegurar la sumisión plena de la Administración a la ley. Cuando una Administración recurre de manera sistemática a vías de pago extraordinarias para financiar un servicio esencial prestado en la más estricta irregularidad contractual, el sistema de garantías del derecho administrativo sufre una degradación estructural.
El caso del tratamiento y eliminación de residuos urbanos en la Mancomunidad de Los Alcores (Sevilla) constituye un paradigma de patología administrativa: una relación concesional adjudicada a mediados del siglo pasado que, tras extinguirse por imperativo legal al alcanzar el límite decenal absoluto, se ha perpetuado durante más de once años mediante resoluciones de emergencia y expedientes de resarcimiento ex post. Esta dinámica ha forzado al Consejo Consultivo de Andalucía a redefinir sus propios criterios doctrinales para evitar el colapso financiero de la prestación sin paralizar la gestión de los residuos de la comarca.
La convalidación continuada de desembolsos millonarios al margen del procedimiento legal de contratación genera un perjuicio directo sobre el interés público. Por una parte, expone a la Administración a abonar importes de gran magnitud sin el marco de garantías técnicas, penalizaciones y controles que exige un pliego de cláusulas administrativas particulares ajustado a la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP).
Complejo de MonteMarta-Cónica, adonde van los residuos de Los Alcores
Por otra parte, la ausencia prolongada de licitación pública impide a la entidad local constatar si los costes operativos abonados a la empresa concesionaria responden a las condiciones de mercado más ventajosas o si, por el contrario, se está retribuyendo un sobrecoste derivado de la obsolescencia de los acuerdos económicos originales.
La génesis de esta anomalía institucional se sitúa en la extinción formal del título concesional sobre el que se articuló originariamente la gestión de los residuos de la comarca. Lejos de actuar con la previsión requerida para licitar con antelación la gestión de un servicio público esencial, la inacción de la Mancomunidad de Los Alcores convirtió una prórroga de urgencia —justificada inicialmente en razones imperiosas de salubridad— en un régimen prestacional de facto que se ha prolongado durante más de una década sin respaldo contractual alguno.
La justificación argumentada por la Mancomunidad en la memoria justificativa del expediente, en la que encuadra la situación en un «complejo período de transición», resulta insostenible bajo el prisma del derecho administrativo. El análisis riguroso de las actuaciones pone de manifiesto que el expediente carece por completo de una «causa razonable» o de la acreditación de actuaciones diligentes orientadas a licitar el contrato. Que una fase declarada como «transitoria» y «provisional» se extienda durante más de 11 años evidencia una parálisis imputable de forma exclusiva a la entidad mancomunada, transformando la excepción legal en un modo habitual e irregular de gestión de los recursos públicos.
VOTO PARTICULAR
La decisión para el Dictamen 0657/2026 evidenció una fractura doctrinal en el seno del Consejo Consultivo de Andalucía. Frente a la solución pragmática de la mayoría para posibilitar el pago, el Voto Particular Discrepante del Consejero Diego Martín Reyes —que se remite a tesis compartidas previamente con la Consejera Roca Fernández-Castany— articula un severo reproche a la convalidación de estas prácticas.
El análisis desarrollado en el Voto Particular desmonta la arquitectura jurídica del dictamen mayoritario mediante tres ejes fundamentales:
–La «Vía de Hecho» y la Nulidad Radical: El voto disidente sostiene que la actuación de la Mancomunidad desde 2015 no constituye un mero desajuste procedimental, sino una «vía de hecho» continuada. Mantener la recogida y tratamiento de residuos al margen de todo procedimiento licitatorio durante más de once años supone incurrir en una contratación verbal e irregular caracterizada por la nulidad radical de pleno derecho (artículo 42 de la LCSP), una circunstancia de la que ambas partes eran plenamente conscientes.
–La Consagración del «Espacio de Impune Confort» y el Beneficio Industrial: La crítica más incisiva del Voto Particular denuncia que la combinación de la nueva doctrina de responsabilidad contractual con la convalidación de liquidaciones íntegras —que incluyen el pago del beneficio industrial al contratista— genera un «espacio de impune confort» para la Mancomunidad. Reconocer el beneficio industrial en una situación de contratación verbal e irregular destruye la distinción entre un contrato licitado conforme a la ley y una prestación ejecutada por la vía de hecho. Al equiparar la indemnización de un contrato ilegal a los rendimientos de un contrato adjudicado en libre concurrencia, se elimina cualquier incentivo económico o jurídico para que la Mancomunidad convoque la licitación o para que la empresa exija la regularización del servicio.
–Aislamiento Doctrinario frente al Tribunal Supremo y Órganos Consultivos: El Voto Particular señala que la postura mayoritaria del Consejo de Andalucía se aparta frontalmente de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sentada en las Sentencias STS 1620/25 y STS 744/26. Esta doctrina del Alto Tribunal —que exige la estricta revisión de oficio para contrataciones verbales sin cobertura y veta la traslación del beneficio industrial ordinario en supuestos de vía de hecho— ha sido adoptada de forma uniforme por otros órganos autonómicos, como el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana (Dictamen 289/2026) y la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón (Informe 3/2026). El Voto Particular concluye que la tesis andaluza aísla a la comunidad autónoma del consenso jurisprudencial patrio, por lo que el expediente debió devolverse a la Mancomunidad para sustanciar la nulidad de oficio.
IMPLICACIONES INSTITUCIONALES
La persistencia en la financiación de servicios públicos mediante procedimientos extraordinarios coloca a las instituciones en una posición de extrema vulnerabilidad jurídica. La utilización continuada de la responsabilidad contractual para compensar prestaciones de hecho desvirtúa el carácter punitivo del derecho administrativo frente a la inacción pública.
La gravedad de la situación en la Mancomunidad de Los Alcores se refleja en el amplio historial de advertencias emitidas por el propio Consejo Consultivo de Andalucía, que ha tenido que dictaminar en reiteradas ocasiones sobre el mismo servicio:
–Dictámenes 93/2024 y 816/2024 (tramitados bajo la doctrina anterior de revisión de oficio).
–Dictámenes 153/2025, 210/2025 y 393/2025 (sustanciados como revisión de oficio).
–Dictamen 110/2026 (primer antecedente de aplicación de la vía de responsabilidad contractual a este caso).
–Dictamen 0657/2026 (objeto del presente informe).
En cada uno de estos pronunciamientos, el Consejo Consultivo ha incluido un requerimiento formal advirtiendo a la Mancomunidad de la obligación ineludible de concluir el proceso de licitación con la «mayor diligencia y celeridad», recordando que la parálisis mantenida desde 2015 constituye una «grave irregularidad».
El caso evidencia el conflicto entre la continuidad de un servicio imprescindible para la salubridad de los municipios mancomunados y la exigencia de sometimiento a las reglas de la contratación pública. Si bien el corte en la recepción de residuos resulta inviable en la práctica, neutralizar de forma indefinida las exigencias de la Ley de Contratos del Sector Público mediante el auxilio del enriquecimiento injusto erosiona los principios de concurrencia y transparencia.
En conclusión, el caso Aborgase-Mancomunidad de Los Alcores demuestra cómo las vías indemnizatorias concebidas para solventar desequilibrios patrimoniales imprevistos pueden ser instrumentalizadas para consolidar un régimen de contratación verbal de facto. Mientras la fiscalización externa no imponga consecuencias jurídicas sobre la inercia administrativa, la excepción continuará desplazando a la norma en la gestión de las grandes contratas municipales.
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