La Cámara de Cuentas ha divulgado un informe sobre el coste de obras públicas en Andalucía bajo la fórmula de la colaboración público-privada. Concluye que las desviaciones presupuestarias han oscilado entre un 70% y un 200%, y que la Junta debería realizar un análisis previo que compara la alternativa de la financiación exclusivamente pública con la fórmula mixta público-privada, que se ha revelado excesivamente gravosa.
El informe ha provocado una tormenta política, ya que una semana antes IU había registrado en el Parlamento una proposición no de ley en la que se instaba a la Junta a realizar una auditoría de todos los contratos de colaboración público privada existentes, a fin de poner coto a lo que califica de “hipoteca abusiva”. El otro socio del Gobierno, el PSOE, que siempre se ha mostrado abierto a cualquier fórmula de financiación de las infraestructuras, ha afirmado que estudiará en profundidad el documento.
El PP, más cercano ideológicamente a la iniciativa privada, ha aprovechado para cargar contra la Junta “por su incapacidad de gestionar el dinero de los andaluces” y exigido a la presidenta que dé explicaciones en el Parlamento sobre esta enorme desviación presupuestaria. Por su parte, los empresarios afirman que los proyectos son elementos “vivos” y, por tanto, sujetos a cambios e incidencias a los que hay que dar respuesta “siempre que se respete la legalidad”.
LA LÍNEA 1
El caso del Metro de Sevilla, uno de los analizados por la Cámara de Cuentas, podría arrojar alguna luz sobre el debate. Según el órgano fiscalizador, la construcción de la línea 1 ha costado realmente 730 millones de euros, 72 millones más de la cifra oficial anunciada en su día por la Junta (658 millones) y 301,5 más que la cantidad en que fue adjudicada: 428,5 millones. Por tanto, se ha producido un sobrecoste sólo en la construcción del 70,36%.
Al mismo hay que añadir el de la explotación, ya que la Junta subvencionará hasta el año 2040 una parte del billete que pagan los usuarios, billete que no cubre los costes reales del servicio. El Gobierno autónomo calculó una aportación por este concepto de 1.318 millones de euros. La Cámara de Cuentas estima que la aportación será realmente de 2.161 millones de euros, un 63,96 % más.
El balance global pasa de un coste estimado de 1.746,5 millones de euros (entre construcción y explotación) a uno real de 2.891 millones, un 65,53%. Por tanto, el coste final de la línea 1 se aproxima al de construcción de las tres líneas que faltan para completar la red de Metro de Sevilla (se ha hablado de entre 3.000 y 3.700 millones de euros), aunque la factura todavía podría elevarse, dado que hay varios litigios pendientes entre la Junta y la empresa concesionaria por valor superior a los 20 millones de euros.
CÁLCULOS ERRÓNEOS
¿A qué se han debido estos sobrecostes?
En primer lugar, a la pésima estimación de la Junta, que calculó el coste de la línea en 360 millones de euros, cifra superada por los tres grupos que se presentaron al concurso convocado para su construcción y que lideraron Dragados, FCC y Ferrovial. Estas fueron las ofertas:
-Dragados: Valoró en 382 millones el coste de la infraestructura y en 41,85 millones el del material móvil (total, 423,85 millones de euros), más 433 millones de subvención al billete por parte de la Junta a lo largo de 35 años.
-FCC: Presupuestó la infraestructura en 393 millones y en 68,40 el material móvil (total, 461,40 millones), y estimó en 755 millones la subvención de la Junta al billete.
-Ferrovial: Presentó un coste de 445,7 millones para la infraestructura y de 63,80 millones para el material móvil (Total: 509,5 millones), más una subvención al billete de 1.015 millones.
La oferta más aproximada a la estimación de la Junta por todos los conceptos (1.746,5 millones entre construcción y explotación, aunque según la Cámara de Cuentas ascenderá a 2.891 millones) es la de Ferrovial (1.524,5 millones, ‘sólo’ 222 millones de desviación sobre la estimación del Gobierno andaluz), pero la mesa de contratación, en vez de premiar la oferta más realista, la penaliza y adjudica el contrato a la más barata y alejada de la realidad, la de la UTE compuesta por Dragados, Sacyr, CAF, Gea 21, Tuzsa y Rus, finalmente por un precio de construcción de 428,5 millones.
Tan irreal es esta propuesta, que también se componía de la tarifa técnica (el coste real del billete) más barata, a partir de una estimación de 16 millones de viajeros/año, que al quinto se convertirían en 21 millones. El pasado abril el Metro cumplió cinco años, a una media redondeada de 13,5 millones de pasajeros/año. Las cifras hablan por sí solas. Han fallado, pues, todas las estimaciones de partida, tanto de la Junta como las de Dragados-Sacyr, pero cabe preguntarse si en este caso no se trató de una táctica para adjudicarse el contrato a la baja.
SIN PROYECTO PREVIO
El segundo error consistió en que el contrato de adjudicación se basó en un mero anteproyecto, por lo que a la empresa ganadora le correspondía redactar el proyecto constructivo final con detalle. Las obras se iniciaron a ciegas, sin conocimiento previo o suficientemente detallado de aspectos como la geología del subsuelo, posible existencia de restos arqueológicos y trazado de las conducciones subterráneas de agua, electricidad y telefonía, entre otros factores. El resultado de esta imprevisión y de la realización de los estudios sobre la marcha fueron continuas incidencias e imprevistos que encarecieron los trabajos y los retrasaron, desde la aparición de una grava de tal dureza que desgastó literalmente la cabeza de la tuneladora hasta el hundimiento del terreno en la Puerta de Jerez.
La ejecución de la obra fue desastrosa, con el episodio del deslizamiento de la viga del puente sobre la SE-30 que pudo haber causado una catástrofe entre los automovilistas, hasta las fisuras provocadas en inmuebles colindantes con el trazado del túnel. A todo ello se unió el cambio de criterio de la Junta sobre la marcha, al exigir, entre otras mejoras no previstas, la introducción del sistema automático de puertas de seguridad en los andenes para evitar caídas accidentales a las vías.
Al margen de estos cambios imputables al Gobierno andaluz, la inmensa mayoría de los ¡46! expedientes de modificación del contrato fueron presentados por el consorcio adjudicatario, que jugó con las típicas prisas electoralistas de los políticos, los cuales querían cortar como fuera la cinta inaugural del Metro antes de una cita con las urnas.
PAGA EL CONTRIBUYENTE
Como es habitual en nuestro país pero inadmisible en el extranjero, donde como en Panamá con las obras del Canal Sacyr provocó un conflicto internacional al pretender una revisión al alza de los costes tras adjudicarse a la baja las obras, las modificaciones y revisiones posteriores de costes que admiten las Administraciones Públicas convierten en papel mojado los concursos, ya sea el del Metro o el de las Setas de la Encarnación, e inducen a las empresas a presentar bajas temerarias. Saben que al final van a colocar sus modificados de obra.
El informe de la Cámara de Cuentas revela el incumplimiento del contrato tanto por la UTE liderada por Dragados, con sus continuas modificaciones, como por la Junta de Andalucía a la hora de imponer la letra del mismo. Según la cláusula número 33 del pliego de condiciones, la construcción, explotación, conservación y financiación del Metro, o sea todo, se debía desarrollar “a riesgo y ventura del concesionario”.
Ha ocurrido al revés: ha sido la Junta la que ha pagado todos los errores de cálculo, reales o tácticos, y sobrecostes del adjudicatario, saltándose incluso la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas al no pedir el preceptivo dictamen al Consejo Consultivo cuando las modificaciones de obra superaban el 20% del contrato original, pero nadie ha asumido la más mínima responsabilidad, ni política ni de ningún otro tipo, por bendecir una desviación sólo en este caso de 1.144,5 millones de euros.
El Metro refleja que el problema de fondo no radica tanto en el modelo de financiación de la obra pública como en la falta de control por la Junta, denominador común que aparece también en los escándalos de los ERE y los contratos de formación.
El recurrente problema de las inundaciones en Andalucía se comprende ahora mejor al observar la ejecución de la obra de defensa contra las avenidas en Marinaleda (Sevilla). Se preveía un plazo de ejecución inicial de 8 meses, que acabaron convertidos en 38. Para un simple colector en Añora (Córdoba) se necesitaron 15 meses, cuando el plazo era de cuatro.
A juicio de la Cámara, estos aspectos difícilmente cabe encuadrarlos en los conceptos de ‘necesidades nuevas’ o ‘causas técnicas imprevistas’ surgidas durante la ejecución de los contratos, sino que obedecen a errores, indefiniciones o imprevisiones de los proyectos originarios.