Y valida la modificación del PGOU que eliminó el plus de edificabilidad de Monteseirín al que se acogieron las construidas anteriormente
El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA) ha dado una de cal y otra de arena tanto al Ayuntamiento de Sevilla como a la empresa Ybarra y Cía en el pleito que mantienen a cuenta de la imposibilidad de la segunda de construir una residencia universitaria sobre la parcela ocupada por la casa solariega de la familia Benjumea -fundadora de Abengoa- que había comprado con tal propósito. Cuando ya tenía el anteproyecto preparado, el gobierno local socialista (Espadas, y luego Muñoz) modificó el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) y eliminó el plus de edificabilidad del 80% aprobado durante el mandato de Monteseirín, en el que se basaba la viabilidad económica de la residencia. El tribunal desestima el recurso de Ybarra y Cía y avala por tanto la modificación de la normativa urbanística, pero también abre la vía a la empresa para que en procedimiento aparte pueda exigir una indemnización.
Ybarra y Cía, la histórica compañía sevillana fundada el 14 de junio de 1885 y transformada en sociedad anónima el 17 de marzo de 1952, vio frustrado su intento de construir lo que habría sido la cuarta residencia para alojamiento de estudiantes universitarios en la avenida de La Palmera, ya que tan sólo dos días después de que presentara un anteproyecto en tal sentido en el Ayuntamiento, la Comisión de Hábitat Urbano (vulgo Urbanismo) acordó elevar al Pleno municipal su acuerdo para que se decretara una moratoria de un año en la concesión de licencias para este tipo de equipamientos con un plus de edificabilidad del 80% conforme al PGOU de Monteseirín.
La compañía Ybarra compró en diciembre de 2020 la casa solariega (número 9 de la avenida de la Palmera) de la familia Benjumea, una de las fundadoras de Abengoa y en plena crisis de la multinacional sevillana.
Ybarra y Cía. S.A. reconoció ante el gobierno local, presidido entonces por Juan Espadas, que había adquirido en diciembre de 2020 el inmueble con la intención de edificar en el mismo una residencia de estudiantes, por lo que pagó una cantidad en la transacción en la que no sólo se valoraba el posible uso residencial, sino también la gran edificabilidad que la parcela tenía para usos dotacionales (conforme al plus de edificabilidad del 80% del PGOU de Monteseirín); en concreto, la diferencia
era de 1.020 m2 de edificabilidad residencial consumible frente a los 4.080 m2 de
edificabilidad consumible para uso dotacional, si se tenía en cuenta la planta semisótano o primer sótano.
El número 9 de la avenida de la Palmera, donde se proyectó otra residencia universitaria
Con esa intención de erigir otra residencia para alojamiento de estudiantes universitarios (habría sido la cuarta en la misma avenida, tras las de Palmera 17; la Casa de la Botella y Palmera 38), Ybarra y Cía presentó el 7 de junio de 2021 en la Gerencia Municipal de Urbanismo un anteproyecto para un uso dotacional de residencia de estudiantes, con el fin de que se tramitara ante la Comisión Local de Patrimonio.
No dio tiempo, ya que tan sólo dos días más tarde, el 9 de junio de 2021, se reunió la Comisión de Hábitat Urbano, Cultura y Turismo del Ayuntamiento de Sevilla para abordar el expediente 13/2021 PTO de iniciación del procedimiento necesario para la formulación de una modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana en el artículo 6.6.3 de las Normas Urbanísticas, por el que se regulaban las condiciones de aplicación al uso de equipamientos y servicios públicos.
El Servicio de Planeamiento y Desarrollo Urbanístico elevó el acuerdo al Pleno del Ayuntamiento, el cual acordó el 17 de junio de 2021, todavía con Espadas de alcalde, la suspensión, por el plazo máximo de un año, del otorgamiento de toda clase de autorizaciones y licencias urbanísticas para áreas o usos determinados, a los efectos de la elaboración o innovación de dichos instrumentos.
Al ver frustrado su propósito, Ybarra y Cía presentó una alegación ante el Consistorio en la que decía: «Hemos de insistir en que la parcela, ya edificada con uso residencial, se adquiere sólo en base a las posibilidades urbanísticas dotadas de seguridad jurídica, que se derivan de las normas en vigor, que prevén la compatibilidad de otros usos, y en concreto el de equipamiento y servicios públicos, con una edificabilidad concreta. Sólo en base a ello se adquiere en inmueble, con el fin de proceder a desarrollar el uso que el Plan permite».
Además de Ybarra y Cía alegó en contra el solicitante de una licencia para un edificio destinado a tanatorio en la trasera de la avenida de la Palmera, en concreto en la avenida Manuel Siurot, frente al edificio de la Estrella. Posteriormente, y fuera del plazo establecido de consulta pública, se presentaron dos escritos más. En ambos casos los participantes se mostraron en contra de la modificación del citado artículo 6.6.3 al
considerarse directamente afectados por ser promotores de actuaciones a desarrollar aplicando el mencionado artículo. Uno de ellos proyectaba un geriátrico en la carretera de Su Eminencia.
EL RECURSO ANTE EL TSJA
Ybarra y Cía presentó un recurso ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA) contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sevilla de 20 de octubre de 2022 -ya con Antonio Muñoz como alcalde- que desestimó las alegaciones formuladas contra la Modificación Puntual 52 del Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbanística en el art. 6.6.3 de sus Normas Urbanísticas por el que se regulan las condiciones de aplicación al uso de
equipamientos y servicios públicos.
Entre otros argumentos, Ybarra y Cía sostenía que se habían excedido los límites al ius variandi en materia de planeamiento; que la decisión municipal era desproporcionada y que se había usado una justificación desviada del interés público.
En su opinión, habría bastado con haber analizado en cada una de las zonas de
ordenanza qué tipo de limitaciones serían factibles para la compatibilidad
del uso de equipamientos y servicios públicos, e incluso en determinadas zonas de la ciudad haber exigido, como hacia el Plan General de 1987, un Estudio de Detalle con limitaciones «para comprender -afirmaba- que no se puede ser tan tajante de prohibir el aplicar las normas de edificación de equipamientos en cualquier parcela del
municipio que no esté expresamente calificada de equipamiento. Es una decisión arbitraria carente de base fáctica».
Una medida tan drástica debería de haberse realizado, según sus tesis, mediante
revisión del Plan General. Ybarra y Cía esgrimió que habría hecho falta un análisis económico para analizar cómo afectaba a los particulares que hubiesen adquirido solares que ahora no pueden destinarse a dotaciones privadas y estudiar la elevación del precio de los suelos para dotaciones que se producirá por la escasez del mismo
en la ciudad. Asimismo, destacó la inexistencia de compensaciones para los propietarios negativamente afectados por la situación, con posible derecho a
indemnización.
DESESTIMACIÓN
El TSJA asume el argumento de la Gerencia de Urbanismo de que la modificación puntual tiende a proteger los intereses de la ciudad, en la medida en que se justifica en limitar la desconfiguración de la imagen urbana en determinadas zonas. En concreto, la avenida de la Palmera, que se caracteriza -como se expresa en el Informe del Servicio de Planeamiento y Desarrollo Urbanístico de 29 de septiembre de 2022- por edificaciones aisladas en parcelas rodeadas de jardines y arbolado que confieren al ámbito una fisonomia de ciudad-jardín.
Dos de las residencias universitarias construida en la avenida de la Palmera (número, 38, a la izquierda, y Casa de la Botella, a la derecha)
La Administración urbanística consideraba que la imagen de la Palmera se estaba viendo alterada por la construcción de grandes edificios dotacionales cuya escala, ocupación de suelo y elementos arquitectónicos desdicen el paisaje urbano consolidado de la ciudad: no se trataba de proteger intereses particulares de la población que habita en la zona de la modificación del PGOU, sino de preservar la imagen que la ciudadanía tiene de ella, salvaguardando así el derecho a disfrutar del paisaje heredado.
Por ello, la modificación realizada no impide la construcción de equipamientos en suelos con calificación residencial, que permanece vigente, sin que los estandares dotacionales existentes varíen. El PGOU sigue teniendo los mismos suelos destinados a equipamientos que antes de la Modificación Nº 52. Ahora bien, lo que desaparece en aras de la protección de intereses públicos es que la instalación de nuevos equipamientos queden ajenos al cumplimiento de las normas edificatorias rectoras para la calificación originaria otorgada por el plan al suelo en cuestión con los usos pormenorizados y los compatibles atribuidos.
Por tanto, ya no es posible ni viable urbanistica y jurídicamente que un edificio que cuadruplica la edificabilidad de su zona originaria de ordenanza (zona residencial
unifamiliar aislada y/o adosada) pueda ajustarse en cuanto a volumetría por tener asignado como compatible el uso de equipamiento.
Por lo que se refiere a la argumentación de Ybarra y Cía referente a que la actuación urbanística debió llevarse a cabo en el seno de un procedimiento de revisión del Plan General, la misma no es estimable debido a que la actuación urbanística realizada no conlleva la adopción de un nuevo modelo de ordenación.
En cuanto a la inexistencia de compensaciones y supuestas indemnizaciones por suspensión de licencias y alteración por cambio de ordenación territorial o urbanística que pretenden apoyarse en el artículo 48 del Real Decreto Legislativo 7/2015 (texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana) son, según el TSJA, «argumentaciones que no pueden encontrar amparo directo en la modificación puntual de forma automática; antes al contrario, requerirán en su caso de la correspondiente alegación y prueba plena en el oportuno procedimiento de responsabilidad patrimonial».
Así pues, según las fuentes consultadas cabe interpretar que el tribunal ha abierto la puerta a que la empresa pueda exigir una reclamación patrimonial al Ayuntamiento, pero ello no significa necesariamente que vaya a obtenerla.
En su contra juega el hecho de que, según lo conocido públicamente, no obtuvo licencia, no inició obras y aparentemente sólo presentó un anteproyecto para la Comisión de Patrimonio. Eso dificulta muchísimo acreditar un derecho patrimonializado o una lesión antijurídica indemnizable.
Sin embargo, también hay elementos que podría esgrimir a su favor. El dato más significativo en este sentido es la secuencia temporal: el 7 de junio de 2021, presenta el anteproyecto; tan sólo dos días después, Urbanismo inicia la modificación del PGOU, y el 17 junio se suspenden las licencias.
Eso podría alimentar un argumento de confianza legítima frustrada o incluso de cambio reactivo “ad hoc”. Especialmente si Ybarra y Cía pudiera probar contactos previos con Urbanismo, criterios municipales favorables, consultas técnicas o conocimiento municipal del proyecto antes de activar la moratoria. Ahí es donde podría intentar construir una reclamación patrimonial, no basada en un “derecho adquirido”, sino en
confianza legítima, seguridad jurídica y daño singularizado.
El TSJA ha desestimado el recurso de Ybarra y Cía y le ha impuesto el pago de las costas, sin que pueda exigírsele más de 1.500 euros. Contra la sentencia puede caber un recurso de casación en el plazo de 30 días siguientes a la notificación.
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